根据《私募条例》第二条规定，私募投资基金（以下简称私募基金），是指“在中华人民共和国境内，以非公开方式募集资金，设立投资基金或者以进行投资活动为目的依法设立公司、合伙企业，由私募基金管理人或者普通合伙人管理，为投资者的利益进行投资活动”。

从这个定义可以得出，私募投资基金包括契约型、公司型、合伙型三个组织架构。私募投资基金具有非公开募集、以投资活动为目的、由基金管理人管理的三个核心特性。此外，《私募条例》第七条第二款“以合伙企业形式设立的私募基金，资产由普通合伙人管理的，普通合伙人适用本条例关于私募基金管理人的规定”，这实质就是规制符合私募基金构成要件但未登记为私募基金管理人的合伙企业，其普通合伙人也应适用私募基金管理人的规定，这对于解决实践中某一主体是否属于私募投资基金以及是否需要按照私募基金进行备案和监管的争议提供了法律依据。

主要分为私募证券投资基金、私募股权投资基金、资产配置类私募基金。

私募证券基金主要投资于公开交易的股份有限公司股票、债券、期货、期权、基金份额以及中国证监会规定的其他资产；私募股权投资基金主要投向未上市企业股权、上市公司非公开发行或交易的股票以及中国证监会规定的其他资产；资产配置类私募投资基金，主要采用基金中基金的投资方式，主要对私募证券投资基金和私募股权投资基金进行跨类投资。

私募投资基金运作主要分为募、投、管、退四个阶段，主要具有以下特点：

1.私募基金姓“私”。不得向合格投资者之外的单位和个人募集资金，不得通过公众传播媒体或者讲座、报告会、分析会和布告、传单、短信、微信、博客和电子邮件等方式向不特定对象宣传推介。

2.私募基金要登记备案。各类私募基金管理人均应当向基金业协会申请登记，各类私募基金募集完毕，均应当向基金业协会办理备案手续。但基金业协会的登记备案，不构成对私募基金管理人投资能力、持续合规情况的认可；不作为对基金财产安全的保证。

3.私募基金非“债”。私募基金不得向投资者承诺资本金不受损失或者承诺最低收益，私募基金往往不具有固定收益证券之特点。

4.私募投资重“匹配”。私募基金投资确立了合格投资者制度，从资产规模或收入水平、风险识别能力和风险承担能力、单笔最低认购金额三个方面规定了适度的合格投资者标准。同时，监管制度要求对投资者的风险识别能力和风险承担能力进行评估，并由投资者书面承诺符合合格投资者条件；要求私募基金管理机构自行或者委托第三方机构对私募基金进行风险评级，选择向风险识别能力和风险承担能力相匹配的投资者推介私募基金；要求投资者如实填写风险调查问卷，承诺资产或者收入情况；要求投资者确保委托资金来源合法，不得非法汇集他人资金投资私募基金。

5.私募运作要“透明”。制定并签订基金合同，充分揭示投资风险；根据基金合同约定安排基金托管事项，如不进行托管，应当明确保障私募基金财产安全的制度措施和纠纷解决机制；坚持专业化管理、建立防范利益冲突和利益输送；按照合同约定如实向投资者披露信息。

《私募条例》基本沿用《私募投资基金登记备案办法》（以下简称“《登记备案办法》”）第二条规定，明确了私募基金监管的区域范围限于中国境内，以非公开方式募集，依法设立投资基金或者以进行投资活动为目的依法设立公司、合伙企业。

狭义的私募投资基金仅指私募证券投资基金、私募股权投资基金（含创业投资基金）和资产配置类私募基金，广义上的私募投资基金可以包括金融机构发行的私募资产管理产品如私募资产管理计划、私募理财产品、信托计划、保险资产管理产品等。但前述私募资产管理产品属于特殊的私募基金，并不直接受《私募条例》规制。

（1）政府资金发起设立或者参股的私募基金

《私募条例》第五条规定，国家对运用一定比例政府资金发起设立或者参股的私募基金的监督管理另有规定的，从其规定。即《政府出资产业投资基金管理暂行办法》《政府投资基金暂行管理办法》等规定中对于政府出资参与私募基金的特别要求，如提前退出等安排，在未修订前仍然适用相关特殊规定。

（2）证券期货经营机构私募业务

《私募条例》第二条未明确将《证券期货经营机构私募资产管理业务管理办法》第二条规定的证券公司、基金管理公司、期货公司及前述机构依法设立的从事私募资产管理业务的子公司（以下简称“证券期货经营机构”）从事私募资产管理业务纳入适用范围。笔者理解，对于资产管理计划等产品，仍需适用中国证监会相关规定及中国证券业协会、中国期货业协会和基金业协会的自律规则，但证券期货经营机构设立私募投资基金的，亦应符合《私募条例》所规定的相关要求。

（3）外资机构、境外机构及境外业务

对于外商投资私募如QFLP和境外机构在境内募集资金如QDLP、QDII，以及境外开展私募基金业务，《私募条例》第六十一条规定，外商投资私募基金管理人的管理办法，由国务院证券监督管理机构会同国务院有关部门依照外商投资法律、行政法规和《私募条例》制定。境外机构不得直接向境内投资者募集资金设立私募基金，但国家另有规定的除外。私募基金管理人在境外开展私募基金业务活动，应当符合国家有关规定。

此前监管部门已对外资私募证券基金管理人准入要求作出规定，如《登记备案办法》第十四条，但未对外资私募股权、创投基金管理人准入要求作出明确规定，是否能够设立也依赖于地方金融管理部门的把控。《私募条例》上述规定表明，有关部门可能将对外资私募管理人管理专门制定规则，这样将有效统合各部门意见，推动高水平对外开放及营商环境改革。

（4）差异化管理

《私募条例》第六条规定，国务院证券监督管理机构根据私募基金管理人业务类型、管理资产规模、持续合规情况、风险控制情况和服务投资者能力等，对私募基金管理人实施差异化监督管理，对创业投资等股权投资、证券投资等不同类型的私募基金实施分类监督管理。

《私募条例》第六条进一步扩展了实行差异化管理的考量因素，即“业务类型、管理资产规模、持续合规情况、风险控制情况和服务投资者能力等”，相关指标可能会进一步量化。最终可能实现私募证券基金、私募股权基金及私募创投基金的分类管理，及根据不同规模、合规情况、能力情况区分的细化管理模式。

《私募条例》第九条规定的不得担任私募基金管理人的董事、监事、高级管理人员、执行事务合伙人或者委派代表的情形包括：（1）因犯有贪污贿赂、渎职、侵犯财产罪或者破坏社会主义市场经济秩序罪，被判处刑罚；（2）最近3年因重大违法违规行为被金融管理部门处以行政处罚；（3）对所任职的公司、企业因经营不善破产清算或者因违法被吊销营业执照负有个人责任的董事、监事、厂长、高级管理人员、执行事务合伙人或者委派代表，自该公司、企业破产清算终结或者被吊销营业执照之日起未逾5年；（4）所负债务数额较大，到期未清偿或者被纳入失信被执行人名单；（5）因违法行为被开除的基金管理人、基金托管人、证券期货交易场所、证券公司、证券登记结算机构、期货公司以及其他机构的从业人员和国家机关工作人员；（6）因违法行为被吊销执业证书或者被取消资格的律师、注册会计师和资产评估机构、验证机构的从业人员、投资咨询从业人员，自被吊销执业证书或者被取消资格之日起未逾5年；（7）担任因本条例第十四条第一款第三项所列情形被注销登记的私募基金管理人的法定代表人、执行事务合伙人或者委派代表，或者负有责任的高级管理人员，自该私募基金管理人被注销登记之日起未逾3年。

该条以开放式列举方式，对私募基金管理人在募集、投资、管理私募基金及私募基金清算完成后的职责进行了系统规定，这对于私募基金管理人依法履职和保护投资者权益，提供了明确的监管依据。

《私募条例》第十七条规定，“私募基金管理人应当自行募集资金，不得委托他人募集资金，但国务院证券监督管理机构另有规定的除外”，该条规定删除了《登记备案办法》第二十六条“委托具有基金销售业务资格的机构募集资金”的表述。2020年10月1日实施的《公开募集证券投资基金销售机构监督管理办法》第九条规定，“独立基金销售机构是专业从事公募基金及私募证券投资基金销售业务的机构”，意指独立基金销售机构不可代销除公募基金、私募证券投资基金外的其他产品。《关于实施<公开募集证券投资基金销售机构监督管理办法>的规定》规定的独立基金销售机构销售私募股权基金的2年整改期已届满，《私募条例》的前述规定的立法本意为区分了私募证券基金与私募股权基金的募集方式，即私募股权基金不得委托募集，私募证券基金可通过合法渠道委托具有资格的机构非公开代为销售。

（1）投资范围

《私募条例》第二十四条“私募基金财产的投资包括买卖股份有限公司股份、有限责任公司股权、债券、基金份额、其他证券及其衍生品种以及符合国务院证券监督管理机构规定的其他投资标的”，首次以行政法规明确了私募投资基金可以投资的财产范围。此前的基金业协会的自律规则没有直接规定私募投资基金的投资范围，而是反过来规定私募投资基金不得投资的范围或私募基金管理人不得实施的行为。

（2）投资禁止

《私募条例》第二十四条第二款“私募基金财产不得用于经营或者变相经营资金拆借、贷款等业务。”此前，《关于加强私募投资基金监管的若干规定》规定私募基金管理人不得将私募基金财产用于“借（存）贷、担保、明股实债等非私募基金投资活动，但是私募基金以股权投资为目的，按照合同约定为被投企业提供1年期限以内借款、担保除外”。《私募条例》采用严格的禁止性表述，未设股权投资1年期借款的允许条件。

《私募条例》第二十四条第二款还规定，“私募基金管理人不得以要求地方人民政府承诺回购本金等方式变相增加政府隐性债务。”政府隐性债务问题一直备受关注。2017年4月，财政部、国家发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会等六部门联合出台的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）指出，“地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，除国务院另有规定外，设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。”

《私募条例》规定进一步明确，从基金管理人监管角度，契合上述规定，进一步限制地方隐性债务增加。

（3）多层嵌套限制

《私募条例》第二十五条规定“私募基金的投资层级应当遵守国务院金融管理部门的规定。但符合国务院证券监督管理机构规定条件，将主要基金财产投资于其他私募基金的私募基金不计入投资层级。创业投资基金、本条例第五条第二款规定私募基金的投资层级，由国务院有关部门规定”。

关于多层嵌套限制是源于《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（以下简称“《资管新规》”）第二十二条“资产管理产品可以再投资一层资产管理产品，但所投资的资产管理产品不得再投资公募证券投资基金以外的资产管理产品”的规定，但自《资管新规》施行以来，私募投资基金是否完全适用该规定存在一定争议，基金业协会的窗口指导意见对此也并未明确，存在多层嵌套的私募基金，在《资管新规》施行后依然能够在基金业协会完成备案。《私募条例》的该条规定已经明确，私募基金的多层嵌套限制适用《资管新规》。同时，在《关于进一步明确规范金融机构资产管理产品投资创业投资基金和政府出资产业投资基金有关事项的通知》对创业投资基金、政府出资产业投资基金嵌套豁免规则的基础上，《私募条例》还新增了母基金（将主要基金财产投资于其他私募基金的私募基金）的嵌套豁免，对培育长期机构投资者具有积极作用。

（4）关联交易

私募基金的关联交易一直是监管机构非常重视的问题，实践中也是存在争议比较大的事项。中国证监会、基金业协会在此前的自律规则中均对私募基金的关联交易提出规范要求，但主要依赖于基金合同的约定。《私募条例》第二十八条规定“私募基金管理人运用私募基金财产与自己、投资者、所管理的其他私募基金、其实际控制人控制的其他私募基金管理人管理的私募基金, 或者与其有重大利害关系的其他主体进行交易的，应当履行基金合同约定的决策程序，并及时向投资者和私募基金托管人提供相关信息”，该规定首先明确了私募基金的关联交易范围，同时规定了关联交易应当履行的决策程序。

（5）审计要求

《私募条例》第二十九条规定“私募基金管理人应当按照规定聘请会计师事务所对私募基金财产进行审计，向投资者提供审计结果，并报送登记备案机构”，监管要求私募基金财产都应当聘请会计师进行审计，且不存在例外情形。

按照《私募条例》第三十四条规定，“因私募基金管理人无法正常履行职责或者出现重大风险等情形，导致私募基金无法正常运作、终止的，由基金合同约定或者有关规定确定的其他专业机构，行使更换私募基金管理人、修改或者提前终止基金合同、组织私募基金清算等职权”，该条赋予了由基金合同约定或有关规定确定的其他专业机构更换私募基金管理人、提前终止基金合同、组织清算等权利。近年来，私募基金因私募基金管理人失联、注销登记、破产等原因无法履行或怠于履行管理职责等基金僵局的争议多发，依据笔者实践案例，一旦出现上述基金僵局情况，基金投资者实现清算退出和维权的难度很大。《私募条例》的上述规定，为打破基金僵局提供了新的途径，监管要求私募基金管理人必须在基金合同中约定，维持运行机制，私募基金管理人更换、清算等相关决策机制，包含召集主体、表决方式、表决程序、表决比例等相关事项。

《私募条例》为创业投资基金设立专门章节进行特别规定，在全面注册制的大背景下，体现了对“投早、投小、投科技”的大力支持。国家发改委2005年即出台了《创业投资企业管理暂行办法》，2014年证监会颁布的《私募投资基金监督管理暂行办法》也设置了创业投资基金专章，并规定“在基金管理人登记、基金备案、投资情况报告要求和会员管理等环节，对创业投资基金采取区别于其他私募基金的差异化行业自律，并提供差异化会员服务”，基金业协会《登记备案办法》等自律规则也提出了差异化监管的要求。此外，中国证监会、国税总局相关规范性文件规定，创业投资基金在上市公司减持、税收优惠等方面享有相关特殊政策。《私募条例》通过行政立法的顶层设计再次明确了对创业投资基金的差异化监管和扶持政策。

《私募条例》第三十五条基本延续了《登记备案办法》对于创业投资基金的定义；第三十六条则明确了各部委对创业投资基金管理、支持的工作分工，即国务院发展改革部门负责组织拟定促进创业投资基金发展的政策措施，国务院证券监督管理机构和国务院发展改革部门建立健全信息和支持政策共享机制，加强创业投资基金监督管理政策和发展政策的协同配合。登记备案机构应当及时向国务院证券监督管理机构和国务院发展改革部门报送与创业投资基金相关的信息。

《私募条例》第三十七条及第三十八条规定，国务院证券监督管理机构应当简化创业投资基金登记备案手续；对合法募资、合规投资、诚信经营的创业投资基金在资金募集、投资运作、风险监测、现场检查等方面实施差异化监督管理，减少检查频次；对主要从事长期投资、价值投资、重大科技成果转化的创业投资基金在投资退出等方面提供便利。登记备案机构在登记备案、事项变更等方面对创业投资基金实施区别于其他私募基金的差异化自律管理。

上述差异化监管措施，尚有待《私募基金条例》实施后，进一步的细化落实，比如创业投资基金管理人登记手续的进一步简化、创投基金备案要求的进一步放宽、创投基金所投企业上市后锁定期政策的进一步优化等，均值得基金管理人和投资者期待。

《私募条例》第五章及第六章规定了监督管理及法律责任，与此前证监会规范性文件和基金业协会的自律规则相比，行政法规的监管及处罚力度均大幅度加强，事中事后监管手段进一步丰富，对于违法违规行为的惩戒力度和威慑程度显著提高。

1. 监管措施

《私募条例》第四十条“国务院证券监督管理机构依法履行职责，有权采取下列措施：……”，第四十一条明确了监督检查或者调查人员进行监督检查或者调查的程序，第四十二条“国务院证券监督管理机构发现私募基金管理人违法违规，或者其内部治理结构和风险控制管理不符合规定的，应当责令限期改正；逾期未改正，或者行为严重危及该私募基金管理人的稳健运行、损害投资者合法权益的，国务院证券监督管理机构可以区别情形，对其采取下列措施：……”，上述第四十条、第四十二条基本是源自《证券投资基金法》的规定，特别是第四十二条新增并明确赋予中国证监会对私募基金管理人、托管人、基金服务机构进行现场检查、调查取证、询问、查阅复制有关资料、获取交易记录、财务会计资料、账户信息等方面的权利，并赋予监管机构可采取责令停业、责令更换董监事或高管人员或限制该等人员权利、责令负有责任股东或合伙人转股或限制权利及要求第三方机构对私募基金财产进行审计等多种行政监管措施的权限。私募基金管理人违法经营或者出现重大风险，严重危害市场秩序、损害投资者利益的，中国证监会还可以采取指定其他机构接管、通知登记备案机构注销登记等措施。

2. 法律责任

《私募条例》第六章第四十四条至六十条设立专门章节，在法律责任层面，行政处罚的力度大幅提高，且统一了私募股权、创投基金及私募证券基金的责任标准。因《证券投资基金法》的法律责任章节所针对的处罚行为主要是针对公募基金，如遇私募投资基金违法行为则难以直接援引；此前根据《暂行办法》仅私募证券基金管理人及从业人员适用《证券投资基金法》的处罚规定。《私募条例》规定的罚款金额由原《暂行办法》最高处以3万元升高至最高可处以100万元，直接负责的主管人员及其他责任人员最高可处30万元罚款，部分行为还可能被处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款。《私募条例》还新增了许多细节罚则，如未持续符合财务状况良好或高管持股要求的，可能将被处以10万元以上100万元以下的罚款，责令其停止私募基金业务活动并予以公告。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告或者通报批评，并处3万元以上30万元以下的罚款。此外，股东或实际控制人未经法定程序擅自干预私募基金管理人的业务活动、托管人未建立业务隔离机制、未按规定对募集完毕的私募基金办理备案的及委托他人行使投资管理职责等行为，均在行政处罚之列。

此外《私募条例》还明确了民事赔偿先于行政处罚，有助于保护投资者利益。